Essay voor de Orde van de Prince, oktober 2020

Delfland in beweging

Waterschappen zijn trots op hun verleden. Ze zijn de oudste zelfstandige bestuursorganen in Nederland. Dat is op zich niet verwonderlijk want de Nederlandse geschiedenis kan niet los gezien worden van waterbeheer. Water is sowieso onmisbaar voor leven maar nergens ter wereld drukt het zo zijn stempel op onze maatschappij als in Nederland. Als je op Schiphol landt, is een blik naar buiten voldoende om te herkennen dat je thuis bent: het Mondriaanlandschap van groene, rechthoekige weiden omringd door blauwe, rechte poldersloten die de haarvaten van ons watersysteem vormen. Water is tegelijkertijd vriend en vijand. De Nederlandse economie vaart wel dankzij onze geografische positie in de Rijn en Maas delta. De watertoevoer via rivieren is voldoende om een toonaangevende landbouw en glastuinbouwsector te kunnen realiseren. De waterrijke omgeving maakt Nederland aantrekkelijk om te wonen, werken en recreëren. De keerzijde kennen we natuurlijk ook. Veertig procent van ons land ligt onder de zeespiegel. Droge voeten vereisen een complex systeem van keringen en gemalen. Ook het borgen van waterkwaliteit is geen sinecure.

In dit essay wil ik stilstaan bij de veranderende rol van het waterschap als decentrale overheid.

Ook al zijn waterschappen oud, dat betekent niet dat hun structuren, maatschappelijke opdracht en werkwijzen niet aan verandering onderhevig zijn. Legitimiteit vraagt om voortdurende bezinning of aanpassing aan de tijdsgeest wenselijk is. Panta Rhei- ‘Alles is in beweging’ is dus zeker ook van toepassing op rol van de overheid en de waterschappen in het bijzonder. Ik maak hierbij onderscheid tussen de formele governance, de rolopvatting en interactie met maatschappij.

Waterschappen zijn onderdeel van ons democratische bestuur maar anders georganiseerd dan onze decentrale medeoverheden: provincies en gemeenten. Waterschappen hebben in tegenstelling tot bijvoorbeeld gemeentes een monistisch bestuur. Dagelijkse bestuursleden zijn dus ook lid van het algemeen bestuur en stemmen dus mee over eigen voorstellen.

Het algemeen bestuur kent vier categorieën van belangengroepen: inwoners, ongebouwd (agrariërs), bedrijven en natuurbeheerders. Inwoners kiezen hun vertegenwoordigers bij de Waterschapsverkiezingen. Sinds 2007 is het personenstelsel vervangen door een lijstenstelsel en brengen inwoners dus hun stem uit op een partij. Daarbij kunnen ze kiezen tussen landelijke en lokale politieke partijen maar ook partijen die zich specifiek met water bezighouden zoals de Algemene Waterschapspartij en Water Natuurlijk.

De laatste drie categorieën vormen de zogenaamde geborgde zetels. Deze staan nu ter discussie. De commissie Boelhouwer heeft onlangs een advies uitgebracht ‘Geborgd gewogen’ waarin het pleit voor afschaffing van de geborgde zetels. Partijen in waterschapsbesturen denken heel verschillend over dit advies. Sommige partijen wijzen op het feit waterschappen een functioneel bestuur vormen waarbij het goed te rechtvaardigen is dat belangengroepen hun eigen vertegenwoordiging hebben, net als in universiteitsbesturen, wetenschappelijk personeel, ondersteunend personeel en studenten ieder apart zijn vertegenwoordigd. Andere partijen wijzen erop dat dit model niet toekomstbestendig is nu waterschappen een steeds belangrijker rol spelen in algemeen politieke beleidsterreinen zoals klimaatbeleid, circulariteit, biodiversiteit en bodemdaling. Professor Douwe Jan Elzinga stelde onlangs de principiële vraag of waterschappen dan wel een algemene politieke arena moeten worden en zo ja welke eisen daaraan dan moeten worden gesteld. Ik kom daar later op terug wanneer ik dieper in ga op de rolopvatting

Waterschappen zijn ook verschillend van andere decentrale overheden doordat zij zelfstandig belastingen heffen voor het beheer van het watersysteem en de waterzuiveringsketen. Hieraan ligt de trits belang-betaling-zeggenschap ten grondslag. Ze zijn dus veel minder afhankelijk van Rijksgelden dan gemeente en provincie die voornamelijk worden gefinancierd door het gemeente-, respectievelijk, provinciefonds. Dit eigen belastingstelsel is een groot goed. Hierdoor hoeft de financiering van de kosten voor waterveiligheid en kwaliteit niet te concurreren met andere nationale politieke prioriteiten. De rechtvaardiging hiervoor is dat goed waterbeheer in Nederland van existentieel belang is.

Ook de OECD bevestigde in zijn 2014 rapport getiteld ‘Is the Dutch watermanagement fit for the future’ dat de Nederlandse Water Governance en financiering (functionele democratie, specifiek belastingstelsel gebaseerd op kosten recovery) een robuuste basis vormen voor de diverse functies van waterbeheer. Dat neemt niet weg dat de OECD ook waarschuwde voor zelfgenoegzaamheid en tal van suggesties deed om inderdaad ‘fit for the future’ te blijven. Zorgpunten van de OECD betroffen onder meer het geringe waterbewustzijn van Nederlanders die goed waterbeheer als vanzelfsprekend zijn gaan ervaren en zich onvoldoende bewust zijn van risico’s. Daarnaast was de OECD van mening dat economische prikkels om goed waterbeheer te faciliteren, moeten worden verstevigd. Passende kostentoedeling is hiervoor een belangrijk instrument. Ook werd geadviseerd om de doelmatigheid van investeringen beter te beoordelen door meer gebruik te maken van benchmarking. Tenslotte vroeg de OECD aandacht voor nieuwe ontwikkelingen zoals klimaatverandering en Europese richtlijnen over overstromingsrisico’s, stikstofuitstoot en waterkwaliteit.

De waterschappen hebben de aanbevelingen van de OECD serieus opgepakt. Waterbewustzijn blijft een punt van zorg. Toch zijn er bemoedigende signalen. De succesvolle campagne ‘Iedereen heeft een band met water’ bij de waterschapsverkiezingen in 2019 droeg bij aan een verhoging van opkomst van kiezers met gemiddeld 8%. Ik denk ook dat de droogteproblematiek van de laatste drie jaren ook helpt om het belang van waterbeheer nadrukkelijker onder de aandacht te brengen. Acties om inwoners te betrekken bij het meten van de waterkwaliteit in hun leefomgeving dragen ook bij aan de versterking van die band met water. Aan de oproep van de OECD om benchmarking te versterken wordt ook gevolg gegeven. De waterschappen publiceren nu jaarlijks in de waterschapsspiegel een Waves dashboard met gedetailleerde bedrijfsvergelijkingen (https://waves.databank.nl).

De laatste jaren hebben de waterschappen ook veel energie gestoken om het eigen belastingstelsel te moderniseren. Belastingstelsel aanpassingen zijn altijd ingewikkeld. Zo ook bij de waterschappen. In december zullen de waterschappen besluiten over een advies aan het ministerie van I&W om de watersysteemheffing zo te veranderen dat een gelijkmatige tariefontwikkeling mogelijk blijft en een eerdere weeffout in het stelsel wordt verwijderd die agrariërs opzadelde met hoge kosten vanwege de hoge economische waarde van wegen in hun gebied. Daarnaast worden nog andere verbeteringen voorgesteld zoals een alternatief voor mens- en milieubelastende analysemethoden om de vervuilingswaarde van afvalwater te bepalen ten behoeve van de zuiverings- en verontreinigingsheffing.  Met alle toekomstige uitdagingen voor waterbeheer zoals het terugwinnen van grondstoffen, de transitie naar circulaire waterketens en zoetwaterbeschikbaarheid blijft overigens permanent onderhoud van het belastingstelsel noodzakelijk. Ook hiervoor wordt nu een proces uitgewerkt.

De laatste opmerking van de OECD over nieuwe ontwikkelingen brengt mij op het thema rolopvatting. De discussie over kerntaken van waterschappen wordt vaak en graag gevoerd. De waterschapsverordening (artikel 1 lid 2) stelt dat de taken van het waterschap zijn de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater. Op zich is het goed dat taken afgebakend zijn en belastingbetalers goed weten waarvoor hun belasting wordt aangewend. Toch roept deze wettelijke taakomschrijving ook vragen op. Is deze taakomschrijving niet te beperkend anno 2020? Ik noem drie voorbeelden: energietransitie, biodiversiteit en circulariteit. Waterschappen staan aan de frontlinie van klimaatverandering. Extreem weer (zowel droogte als hevige stortbuien) en op langere termijn zeespiegelstijging, verminderde rivierwateraanvoer hebben grote invloed op het waterbeheer en leiden tot grote extra kosten. Waterschappen hebben dus belang bij mitigatie en moeten sowieso inzetten op adaptatie. Het is dan ook logisch dat zij een bijdrage willen leveren aan de energietransitie en het terugdringen van broeikasgassen, bijvoorbeeld door biogas om te zetten in groengas dat aan het aardgasnetwerk wordt geleverd. Delfland heeft inmiddels groengas installaties in bedrijf in de Rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI) De Groote Lucht in Vlaardingen en de Harnaschpolder in Schipluiden. Ook op de Houtrust RWZI in Den Haag zal dit worden geïmplementeerd waarbij ook de CO2 zal worden afgevangen.

Waterschappen kunnen ook bijdragen aan herstel van biodiversiteit door vispassages, peilbeheer in vogelweides, bloemrijke dijken en slimmer maaibeleid. Waterschappen kunnen bijdragen aan de transitie naar een circulaire economie door terugwinning van grondstoffen en het sluiten van de watercyclus. Een voorbeeld is het project S.C.H.O.O.N. dat Delfland uitvoert op de zuivering in Vlaardingen. Hierbij worden eerst medicijnresten verwijderd in een nieuwe zuiveringstrap waarna het effluent weer biologisch levend wordt gemaakt in een zogenaamde waterharmonica en kan worden teruggebracht in ons oppervlaktewatersysteem. Tijdens periodes van droogte is dit een welkome aanvulling van onze zoetwaterbronnen.

Jan Jaap de Graeff, oud-voorzitter van de Unie van Waterschappen, verwoordde het onlangs mooi toen hij opmerkte dat waterschappen geen schutting om zich heen moeten optrekken maar dat kerntaken wel als het ware door een lijn begrensd zijn. Waterschappen kunnen bewust kiezen een stap over die lijn te zetten om een bijdrage te leveren aan maatschappelijke opgaven zoals klimaatverandering die verder strekken dan de eigenlijke kerntaken. Ikzelf ben geen voorstander van een rigide, nauwe taakopvatting. Het zou een gemiste kans zijn als waterschappen zich hiertoe beperken. Echter waterschappen moeten zich ook niet laten verleiden om die brede maatschappelijk opgaven in zijn geheel naar zich toe te trekken. Dat past niet omdat deze opgaven veel te breed zijn voor een enkele overheid.  Ik ben het dus niet eens dat waterschappen zouden moeten evolueren tot klimaatschappen.  Nee, de tijd dat overheden ieder over hun eigen opgaven gingen, ligt echt achter ons. Nu gaat het om het optrekken in gezamenlijkheid, ieder vanuit eigen kracht met gedeelde financiering. Mooie voorbeelden zijn het Hoogwaterbeschermingsprogramma tussen Rijk en Waterschappen of aanpak bodemdaling onder regie van provincie en ondersteund door de waterschappen.

De roep om samenwerking klinkt daarom alom en is bijna tot cliché geworden. De nieuwe omgevingswet is bij uitstek de belichaming van de nieuwe manier waarop overheden zich willen verhouden tot de samenleving. In 2015 publiceerde de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur het kwadrantenmodel waarin vier overheidsmodellen worden onderscheiden: de Rechtmatige, Presterende, Netwerkende en Responsieve Overheid.

De verticale as gaat over de nadruk van overheidssturing. Staan randvoorwaarden/doelen centraal of ligt het accent in de eerste plaats op resultaten? De horizontale as geeft aan of de samenleving aan eind of aan het begin van het proces met de overheid staat. Van oudsher lag het accent op de legitimiteit en rechtmatigheid van overheidshandelen. De overheid coördineert op basis van gezag met behulp van regels, procedures en inzet van middelen. Het New Public Management legt het accent op de presterende overheid waar de overheid bedrijfsmatig op resultaat stuurt. Coördinatie vindt plaats door middel van transacties. Bij de netwerkende overheid staat het besef centraal dat de overheid alleen resultaten kan bereiken in samenwerking met andere partners. Sturing is integraal en gebaseerd op vertrouwen. Het model van de responsieve overheid gaat uit van maatschappelijke initiatieven van partijen die hun eigen doelen en randvoorwaarden stellen in het publieke domein.

De vier modellen vormen het handelingsrepertoire van een moderne overheid. Waterschappen moeten dus leren welke manier van werken het meest passend is en daar transparante keuzes over maken. Dat is natuurlijk niet makkelijk. Vallen en opstaan hoort bij dit leerproces.

Delfland bereidt zich voor op de omgevingswet via drie sporen die gezamenlijk invulling geven aan het NSOB-model. In de eerste plaats wil Delfland het waterbelang goed geborgd zien in de nieuwe, wettelijk verplichte omgevingsvisies van provincies en gemeentes. Delfland heeft daarom een eigen watervisie vastgesteld. Deze watervisie heeft geen juridische status binnen de omgevingswet maar is een gespreksinstrument voor Delfland om die waterbelangen te borgen. De watervisie illustreert hoe zeespiegelstijging, bodemdaling, droogte, hittestress het beheergebied van Delfland beïnvloedt en geeft aan hoe de wateropgaven makkelijker of moeilijker worden afhankelijk van de keuzes die worden gemaakt voor de inrichting van de leefomgeving.

In de tweede plaats is Delfland bezig om zijn oude regels (de zogenaamde ‘Keur’) om te zetten in een nieuwe waterschapsverordening die digitaal wordt ontsloten. Vanaf 1 januari 2022 zullen inwoners en bedrijven digitaal kunnen nagaan voor welke activiteiten vergunningen nodig zijn en dan direct bij een digitaal loket de noodzakelijke omgevings- en watervergunningen aanvragen. Ook werkprocessen veranderen. Vergunningverleners moeten meer dan in het verleden aan de voorkant van het proces de belangen die spelen, met de vergunning aanvragers in kaart brengen en zien hoe deze belangen het best kunnen worden gediend. Het wordt dus meer werken vanuit een ‘ja mits’ benadering dan die van een ‘nee tenzij’. Ook dat is wennen want er blijven natuurlijk eisen bijvoorbeeld ten aanzien van waterveiligheid waar niet mee kan worden gemarchandeerd.

Het laatste spoor is de ontwikkeling van het participatiebeleid. De omgevingswet stelt strengere eisen aan de manier waarop belanghebbenden kunnen participeren in de besluitvorming. Delfland onderscheidt daarbij drie rollen. Delfland kan zelf het initiatief nemen en participatie organiseren. Delfland kan deelnemen in de participatietrajecten van anderen. Delfland kan ook de rol moeten aannemen om te beoordelen of de kwaliteit van het participatietraject voldoende vorm heeft gekregen. Bij elk participatietraject moet ook goed afgewogen worden tot hoever de participatie reikt. Gaat het om raadplegen, adviseren, coproduceren of zelfs beslissen? Duidelijkheid aan de voorkant is belangrijk om teleurstellingen later te voorkomen.

Delfland juicht initiatieven van inwoners toe om een visie te ontwikkelen hoe zij willen vorm willen geven aan hun leefomgeving. Er zijn vele mooie voorbeelden in ons gebied. Zo hebben de Coöperatie Broekpolder 2040 bestaande uit inwoners en bedrijven, de Provincie Zuid-Holland, de Gemeente Westland en Delfland een convenant afgesproken waarin gezamenlijke ambities worden geformuleerd ten aanzien van de inrichting van ruimte, water en huisvesting.  Door ambities gezamenlijk aan de voorkant te verkennen en te formuleren geven we invulling aan polderen 2.0.

Toch past hier ook een waarschuwing. Polderen 2.0 in de geest van de omgevingswet met participatie werkt alleen als partijen bereid zijn ook compromissen te sluiten en dit niet te zien als een teken van zwakte. Nederland is keurig aangeharkt. Elke vierkante meter heeft een functie. De optelsom van alles wat we in Nederland willen doen, wordt echter meer en meer onhoudbaar. Innovatie helpt maar betekent niet dat er geen grenzen zijn aan de maakbare samenleving. Zoals Johan Remkes zei bij de presentatie van het stikstofrapport: ‘Niet alles kan overal’. Het risico bestaat dat we de kop in het zand steken en dat we niet verder komen dan, zoals de Engelsen zeggen, ‘to kick the can down the road’. De stikstof problematiek, de bodemdaling, biodiversiteit, broeikasgasreductie en klimaatadaptatie zijn allemaal voorbeelden waar keuzes onafwendbaar zijn. Keuzes blijven uitstellen leidt uiteindelijk tot veel hogere maatschappelijke kosten. Denk aan beslissingen over het waterpeil. Hoelang blijven we nog doorgaan met het adagium ‘peil volgt functie’? We kunnen op onze klompen aanvoelen dat bij voortschrijdende bodemdaling (om maar niet te spreken over zeespiegelstijging), niet elke functie meer kan worden gefaciliteerd. Overheden en niet in de laatste plaats het Rijk zullen dus vaker een regierol moeten nemen en als partners er niet uit blijven komen, knopen moeten doorhakken.

Transities zijn in economisch opzicht vaak niet Pareto-efficiënt. Ze kennen dus winnaars en verliezers. Dat hoeft geen probleem te zijn als de voordelen van winnaars groot genoeg zijn om verliezers te compenseren. Echter bij transities in het verleden hebben verliezers vaak onvoldoende aandacht en compensatie gekregen. Denk aan de scheve manier waarop de voordelen van globalisering in geavanceerde economieën zijn neergedaald. Het heeft geleid tot wantrouwen van elites, afbraak van internationale samenwerking en het zich verschansen achter nationale muren. Succesvolle transities vragen dus ook om ruimhartige compensatie van verliezers. Alleen zo blijft het broodnodige draagvlak intact.

Kortom, we leven in spannende tijden met vele nieuwe uitdagingen voor overheden. Het gezegde ‘tijden veranderen en wij veranderen met hen’ is voor ook op overheden nog steeds van toepassing.